刘睿：我国立法参与模式的规范分析

作者

刘睿

华东师范大学社会发展学院博士研究生

《人大法律评论》

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本文来源：《人大法律评论》2019年卷第2辑（总第30卷）。因字数限制，原文注释省略，如有需要请知网下载全文浏览。

   内容摘要   

对《立法法》中规定的立法参与内容进行规范分析并将其模式化，可以有效指导和引导立法参与研究与实践。“参与情境”、“决策主体”、“参与主体”、“参与形式”和“效力”这五个元素构成了立法参与模式的基本内容。依据立法程序的不同类型可以将立法参与模式划分为人大立法参与模式与行政立法参与模式；并且还可以依据不同的立法阶段对它们分别进行细分。依据立法参与的强度不同，则可以将立法参与模式划分为强参与模式与弱参与模式。依据参与主体类型的不同，还可以将立法参与模式划分为专家参与模式与大众参与模式。

   关键词   

立法参与 规范分析

参与模式类型 民主立法 科学立法

一、

问题与思路

民主立法、科学立法是法治与国家治理现代化的重要内容，而立法参与既是实现立法科学化的主要途径，也是立法民主性的重要体现，对立法参与问题的研究在理论与实践中都有着重大意义。那么，立法参与究竟是谁来参与、何时参与、怎么参与呢？由此形成了哪几种立法参与的模式？这是关注立法参与研究首先需要回答的基础性问题。搞清楚了这一问题，才能够真正对立法参与研究与实践形成有效地指导和引导。

目前我国理论研究对于立法参与主体，主要强调的是社会公众的参与，即“公众中的个人和团体，直接或者间接地参与”。而我国现行法律相关条款对立法参与的规定（如《立法法》第三十六条），则指出立法要听取人大代表、相关部门、有关专家、社会公众等多类主体的意见。可见，相对于现行法的规定，理论研究所探讨的参与主体并不够全面和清晰；另一方面，法律规范从字面上看，似乎也规定得有些笼统。这势必难以有效促进立法参与实践的开展。

而对于立法参与的形式，有学者基于政治学的研究指出，选举参与、法律诉讼、合法信访、听证会等制度内维权形式以及游行、示威、集体散步等制度外维权形式都可以认为是一种立法参与的方式。还有学者的研究则包含了我国现行制定法和立法实践中规定、实行的所有参与立法的形式，包括座谈会、论证会、立法调研、参与起草意见稿、立法顾问、立法研究机构、聘请立法助理、全民讨论、书面征求意见等。

然而，本文认为，关于“谁来参与、怎么参与”等立法参与内容的探讨，应当以现行有效的法律规定为起点展开。法律规定内容具有规范性与拘束力，立法参与实践应当“依法”开展，而理论研究也应当在现行规定的基础上展开论争与完善。以上研究并没有区分不同效力等级的规范性文件所规定的立法参与内容，也没有区分不同位阶的法律所规定的立法参与形式，同时还将不同立法阶段的参与形式混淆在了一起。这样既无法依据法律规定，对实践形成确定的指导，也无法形成学术探讨的共识与基础，使得相关研究可能陷入一种想当然的、自说自话的境地。

因此，本文将采用一种规范分析的视角来补充该问题的研究。本文所谓规范分析，一方面是指研究对象是现行法律中的相关法律条文，即以《立法法》第三十六条、第三十七条和第六十七条等专门规定立法参与形式和内容的条款作为分析对象，梳理、总结关于立法参与的规定内容。另一方面，规范分析也是本文的研究方法，笔者将立足于规范条文的内在逻辑，结合文义解释、体系解释的方法，对研究对象（法律条文）进行分解、分类与说明。由此，把握其中的内在规律，将分析得出的立法参与内容的要素进行模式化，从而总结出我国法律规定的几种不同的立法参与模式。

首先，本文将依据立法程序的不同类型、不同阶段对相关条款进行分析，总结出人大立法参与模式与行政立法参与模式两种立法参与模式，并且还依据不同的立法阶段对它们分别进行细分。通过对这两种模式的介绍，我们将概览我国《立法法》关于立法参与内容的基本规定。但是，除了这种依据“现成的”立法程序所进行的“显性”视角的划分，笔者接下来还会从立法参与制度的内在特性出发，发现两种“隐性”的划分视角。它们分别是依据法定参与强度的不同，而划分的强参与模式与弱参与模式，以及依据参与主体类型的不同，而划分的专家参与模式与大众参与模式。最后，通过发现法律关于立法参与规定的内在原理，并结合本文的分析结果，我们将对立法参与的规范内容以及规范的实施，提出一些完善建议。

二、

依据立法程序类型的立法参与模式划分

我国《立法法》第七十七条规定，地方性法规案、自治条例和单行条例案的提出、审议和表决程序参照全国人大及其常务委员会的立法程序；第八十三条则规定，国务院部门规章和地方政府规章的制定程序参照行政法规的制定程序。由此，我国的立法程序可以划分为人大立法程序与行政立法程序两个基本类型。因此，立法参与程序作为立法程序中的一个环节，也可以对立法参与程序做出这样的区分，从而形成两种立法参与模式：（1）人大立法程序中的参与模式，（2）行政立法程序中的参与模式。另外，立法是一个动态的过程，它包括了起草、审议、表决、公布等不同阶段，相应地，在不同的立法阶段，参与程序的内容也会有所不同；因此，依据不同的立法阶段又可以对立法参与内容做出进一步的划分，区分出不同阶段立法参与的子模式。

接下来，则要根据对相关条文的分析，解析出参与模式包含着哪些基本的内容要素。首先，立法参与程序的启动需要相应的条件，满足了法律规定的相关立法情境，才需要立法机关启动立法参与程序，因此先要搞清楚不同立法参与模式中的“参与情境”具体是什么。第二，参与模式中的主体是参与模式中的重要内容之一，它不仅包括“参与主体”，还包括相关的“决策主体”，参与主体参与立法的决策，而决策主体做出最终的立法决定；从规范的视角看，在我国拥有法定立法权的机构就是相关的决策主体，而除此之外的法定参与者就是参与主体。第三，除了“什么时候参与”和“谁来参与”外，“怎么参与”也是立法参与模式的重要内容，即法律对相应的“参与形式”的规定。第四，从规范视角分析立法参与，有一个不得不谈但往往被大家所忽略的问题，即“效力”程度问题。因为依据法律规定，对于立法参与程序的开展，有些是“可以”进行，决策主体有选择权，而有些则是“应当”进行，决策主体没有选择权，这实际上就形成了不同阶段、不同情形中立法参与模式的不同效力等级。

因此，“参与情境”、“决策主体”、“参与主体”、“参与形式”和“效力”这五个元素，就构成了立法参与模式的基本内容。我们将分类型、分阶段，从这几个基本元素入手对不同的立法参与模式展开细致分析。

首先，我们先依据《立法法》第五十三条、第三十六条和第三十七条的内容，对人大立法程序中的参与模式展开分析。其内容如下表所示：

表1: 人大立法程序中的参与模式

从表1可以看出，人大立法程序中的立法参与分别存在于三个立法阶段：

第一，法律起草阶段。第五十三条为《立法法》修改后的新增条款，规定了全国人大及其常委会在法律案起草过程中的立法参与。该条款规定在起草专业性较强的法律草案时需要启动立法参与程序，我们把这种专门规定了立法参与的具体事项、具体情形的参与情境，称作“特殊情形”。反之，没有进行专门性、特殊性的规定，则是“一般情形”。另外，该条款规定了两种立法参与的方式：吸收相关专家和委托有关专家或组织（包括教学科研单位、社会组织）。

第二，议案审议阶段的立法参与。其内容又可以分为一般情形的规定和特殊情形的规定两类。关于一般情形的规定，是现在的第一款和第四款，为2015年《立法法》修改前的内容；指出相关机构应当通过座谈会、论证会、听证会等形式听取各方意见，但并没有对“各方”进行专门性限定，因此包括所有类型主体的不特定个人或组织。而本条第二款、第三款作为《立法法》修订的新增条款，则规定了两种特殊情形，一是“需要进行可行性评价的有关问题存在重大意见分歧”的，二是“涉及利益关系重大调整”的。对于这两种特殊情形的说明，我们放在本文第四部分专门进行讨论。

第三，议案审议结束后的公布阶段。议案审议结束后，会将拟订的草案在最终决定前予以公布，广泛地征求意见。法律对这一阶段的立法参与只是做了一般性规定，只要是没有特殊情形并经委员长会议决定不公布的，其他情况都应当予以公布。虽然没有指出具体的参与形式，但是根据本条文对参与主体——社会公众——的规定以及立法目的解释，实施者所采取的方式一定是能让所有社会公众广泛接触到的渠道，例如实践中所普遍采用的网上公布的方式。

相对于人大立法程序，行政立法程序的立法参与分别规定在两个立法阶段：起草法律案阶段和公布草案阶段。这是因为，行政立法草案的起草主体也是决定主体，整个起草、完善草案的过程的就是审议的过程，没有专门的公开审议程序，因此也就只有两个阶段的立法参与模式。如下表2所示：

表2：行政立法程序中的参与模式

从表2可以看出，行政法规的立法参与分为了草案起草过程中和草案公布后两个阶段。与人大立法参与模式不同，行政立法起草阶段的立法参与是“应当”而非“可以”开展，为什么会有这种区别呢，笔者在后面会进行详细说明。不过，在草案公布阶段，同人大立法程序中的参与模式一样，行政立法虽然没有专门说明参与形式，但同样有着隐含规定，即所采取的方式一定是能让所有社会公众广泛接触到的渠道。

另外，这两个阶段的参与情境都是一般情形，没有专门规定特殊情形。不过，在《规章制定程序条例》中针对性地规定了两种特殊参与的情形：其一，起草的规章直接涉及公民、法人或者其他组织切身利益，有关机关、组织或者公民对其有重大意见分歧的，应当向社会公布，征求社会各界的意见；起草单位也可以举行听证会。其二，起草部门规章，涉及国务院其他部门的职责或者与国务院其他部门关系紧密的，起草地方性规章涉及本级人民政府其他部门的职责或者与其他部门关系紧密的，起草单位应当充分征求其他部门的意见。但是在《行政法规制定程序条例》中却没有类似的特殊情形规定。可见，在行政立法程序中，立法参与的“参与情境”是否有特殊参与事项或情形，尚未形成统一规定（但笔者在后文会指出，这种对特殊情形的统一、明确的规定还是非常必要的）。

三、

依据法定参与强度的立法参与模式划分

进一步分析表1和表2，我们会发现，不同立法程序中的不同阶段对于参与程度的规定是不同的，有些立法环节只要求一般性的、形式性的参与，同时对于立法参与程序的启动，立法决策机关具有较大的裁量权、选择权；而在有些环节却要求针对性的、实质性的参与，并且立法决策机关的裁量权、选择权较小。为什么会有这种区别呢？这种区别又会形成怎样的不同参与模式的划分呢？这需要首先从立法参与设置的功能目的说起。

立法参与的功能，总体可以从立法的民主性与科学性两个角度去观察。作为一种参与式民主的形式，它是对现行的代议制民主的有效补充以及对其局限性的克服。这种民主性主要体现为：参与主体的广泛性，立法内容体现和保障人民利益，以及程序的公开、透明。基于这种民主性，使得它“在相当程度上赋予法律以正统性、民意性和权威性，使所立法律易于被公众接受和服从。”民主性在形式上强调参与的过程，在实质意义上则表现为实际地赋予民众参与的权利，并且规定立法决策机关开展立法参与活动的义务。另一方面，立法参与的科学性体现为，它有利于广泛地吸收立法所需要的知识和信息，从而提高立法的质量，增强法律法规实施效果。它在形式上主要体现为广泛地听取各方意见，开展调研、听证、论证等意见搜集活动；在实质上则要求它能够对意见予以充分地考量、实际地予以反馈，并且对合理意见能够真正地采纳；同时这种实质性还表现为一种就立法中遇到的具体事项针对性地开展立法参与活动，从而能够实际有效地获取信息、解决问题。

由此可见，如果在某个立法程序或立法阶段，越需要通过立法参与来实现立法的民主性与科学性，那么就越要求立法参与在该程序或环节实现民主性和科学性的实质意义，那么也就越是要求立法参与程序的开展，以及参与主体能够更加充分、更加实质的进行参与，立法参与程序内容的规定也会更加具体、严格和刚性。首先，在效力上往往会规定是“应当”开展立法参与活动，决策机关对此负有刚性的义务，而没有选择权；其次，对“参与情境”的规定也往往是特殊情形，具有针对性，决策机关具有较小的裁量空间；再次，对参与主体、参与方式的规定也往往比较详细、明确，更具有操作性。由此，保证了立法参与程度高，是一种“强的参与”模式。反之，如果对参与模式规定更加“柔性”，决策机关对开展立法参与活动有更多的选择权和裁量空间，参与主体和形式的规定也较为宽泛，那这种立法参与就是一种“弱参与”模式。

当然，强立法参与模式与弱立法参与模式之间并不是截然二分的，中间是存在过渡地带的。并且，两者没有绝对的好坏之分，而是要看具体的立法阶段对立法民主性、科学性的需求，不同的立法阶段需要不同强度的立法参与模式。

1.人大立法程序不同阶段的参与强度

依据表1的信息可知，在人大立法起草阶段，立法参与的内容虽然具体规定了一种特殊的参与情境，即具体针对专业问题听取专家意见，但它是一种授权性规定，即“可以”，而非义务性规定（“应当”）。实际上按照《立法法》第五十三条规定，“专门委员会、常务委员会工作机构应当提前参与有关方面的法律草案起草工作”，甚至一些综合性、全局性、基础性的重要法律草案可以直接由其组织起草。这说明，人大立法起草阶段，通过规定相关专门机构“应当提前参与”，从而主要是由立法机构内部的相关部门来保障法律草案的专业性（科学性），而社会专家和专业组织的参与只是一种“辅助性”保障方式。因此，人大立法起草阶段的立法参与就被设置成为一种弱的参与模式，立法决策者没有受到很强的约束力，而是可以自主决定是否需要相关人士参与以及如何参与。

人大立法程序的审议阶段，则不仅规定了参与的一般情形，而且还针对两类专门性事项规定了两种具体的参与情形（特殊参与情境）；同时它还明确规定立法机关“应当”开展相应的立法参与活动。说明这一阶段的内容规定具体、充分并且严格、刚性，是一种强的参与。

如果说审议阶段是整个法律立法参与模式中的核心阶段（环节）的话，那么审议后草案公布阶段则是一种补充性参与，即在审议阶段已经解决了重大、明显的问题，这一阶段主要是为了发现可能遗漏的问题。其次，这一阶段要求的是广泛性参与，要求尽量多的人广泛地参与，而不具体去区分参与主体的类型。并且，在2015年《立法法》修订后，该条款的内容由“可以”开展立法参与改为了“应当”，同时还增加了征求意见的时间“一般不少于三十日”、“征求意见的情况应当向社会通报”的规定。可见，修改后，将原来的弱参与模式，改为了强参与模式。但是它更强调参与的广泛性，而非专门性，在信息搜集上并不突出实质性、具体性和充分性（因为更强调参与的广泛性），因此法案公布阶段相对于审议阶段的参与模式，又相对弱一点，可称之为“较强的”参与模式。

2.行政立法程序不同阶段的参与强度

众所周知，从行政立法程序的基本原理来说，行政组织本身并没有立法权，是议会授予其立法权；行政立法权的正当性来自于议会民主正当性的传送（以及司法审查）。然而，这种“传送带理论”在解释上带有很强的形式主义色彩，因为议会对行政机关的授权是笼统的、模糊的，并不是对每一个具体的立法事项予以授权。因此，立法参与程序就成为了一种补充和替代方案，它“模仿议会的立法程序，将大众参与引入行政程序中，通过民主参与来保证行政程序的民主正当性。”相应地，有学者认为，行政立法参与权本身就是社会公众的一项法定权利，本条款正是对“提出立法意见权”的规定，只有这些权利得到了保障，“才能有效保障行政立法体现人民的意志”。同时，国务院本身作为执行机构，在制定行政法规的过程中，并非全知全能，恰恰相反，其既是裁判员又是运动员，往往可能局限于行政活动中获得的既有信息，并受到部门利益的牵绊。因此，在立法过程中通过立法参与获得更全面的决策信息，同时对可能存在的部门利益予以制约就显得非常必要。此外，不同于人大立法过程中人民代表直接参与草案审议与草案表决，行政立法的审议与决定并不是一个参与决定的过程，而是依职权“自我”决定，所以，规定立法参与程序是对这种单向的行政性决定程序的有益补充和限制。

可见，相比于互动性、开放性更强的人大立法程序，行政立法程序具有更强的内部性和封闭性，而基于这种特性，就需要更“高强度”的立法参与来体现、保证立法的民主性与科学性。从表2可以看出，行政立法程序中两个阶段的立法参与都是“应当”而非“可以”开展，其规定更具有刚性。但是，反观参与的内容规定，似乎并没有体现出这种区别，甚至显得更加粗线条，只是规定了一般情形的参与，没有规定特殊情形的参与。（虽然前文我们提到，在相关的下位法中有具体规定，但是这种规定也不统一。）实际上，由于行政立法的内容更为复杂和具体，会涉及到区域性、行业性、专业性以及利益冲突性等问题，因此，规定一些特殊情形，针对专门事项组织相关人士开展立法参与活动是很有必要的。

与人大立法中的议案公布环节一样，行政立法中草案起草完毕后，要向社会公众公布意见，这一环节要求参与的广泛性，这种广泛性包括范围广、人数多和主体类型多样等。但是，人大立法草案公布阶段明确规定了公布时间不少于三十日，而行政立法则没有这样的规定。也许有些行政立法决定具有一定的紧迫性，不能设置长时间的公布期，但是不明确一个基本的公布期，可能会赋予行政机关太多的自由裁量权。

二者最大的不同表现在关于法律草案的起草阶段，法律起草阶段的立法参与是一种弱的参与，立法主体处在主动的地位，是“可以”启动立法参与程序，但行政立法则是一种强的参与，是“应当”进行。这是因为，行政立法具有内部性，其审议决策阶段相对封闭，没有专门的表决程序，因此，主要的立法参与环节就前置到了起草阶段。在行政法规规章的起草阶段，立法参与活动就要充分开展，实质性地解决问题，体现立法的民主性与科学性。这样，行政法规起草阶段的立法参与环节就成为了行政立法参与程序中的核心环节（而人大立法参与程序中的核心环节则是审议阶段）。

四、

依据参与主体类型的立法参与模式划分

除了参与强度的问题，在立法参与过程中，“谁来参与”也是一个重要的问题，不同类型的社会主体可以为立法提供不同的信息，从而在立法参与功能的发挥上也会各有侧重；并且，不同的参与主体类型还会决定不同的参与形式。在上文的分析中，我们发现《立法法》相关条款规定了多种类型的参与主体，这些参与主体可以在总体上分为“专家”和“大众”两类，由此，立法参与的模式也可以区分为“专家参与”与“大众参与”两类。

前文已经提及，2015年《立法法》修改后，在人大立法程序的审议阶段，新增了两个特殊情形的规定（见表1）。第一，专业性较强需要进行可行性评价的情形，以召开论证会的形式，听取有关专家、部门和全国人大代表的意见。第二，有关问题存在重大意见分歧或者涉及利益关系重大调整，需要进行听证的，以听证会的形式，听取有关基层和群众代表、部门、人民团体、专家、全国人大代表和社会有关方面的意见。两个特殊情形都提出听取人大代表的意见，因为全国人大代表在全国人民代表大会召开期间是决策者的身份，在闭会期还具有了参与者的身份，也应当成为参与立法的主体。此外，在两种不同的情形中，人大代表的性质是不同的，前一种指的是具有相关专业知识的人大代表，是一种专家身份，而后一种则更多的是代表大众意见的民众代表身份。因此，这两种特殊情形可以看成是一种以专家参与为主的情形和以（普通）大众参与为主的情形。那么，专家与大众之间究竟有怎样的区别，为什么会有这种划分，专家参与的情形与大众参与的情形各自有何特点，这些特点为什么会成为划分立法中“专家参与模式”与“大众参与模式”的依据？

需要说明的是，专家与大众的划分只是一种“理想类型”的区分，而且在实践中二者并不是严格分立的。专家只有以专家的身份出现，运用自己的专业知识参与立法时，其才被称为一种专家参与；专家也可能会放弃的自己的专业知识，以普通大众方式进行参与；而且，专家是指在某一领域之内具有专业知识的主体，在专业领域之外，其并不具备专业知识，因此只能是普通大众的身份。

专家获得“专家”身份，首先是因为自身长期受过系统的专业训练，具备相应的专业知识，这也是专家与大众区别的实质性条件。对于专家身份的获得，实质条件还会受到形式条件的约束，这种形式条件主要是指该主体处在相应的职业共同体之内，并且得到了知识共同体内部的评价机制的认可，取得了相应的资格，具有相应的身份，甚至具有一定的声誉。专家系统实际上是一种“系统信任”，“学历、同行评议、科学，三位一体地构成了专家系统的基础。”因此，专家的意见之所以具有正当性，在形式上是因为社会基于专家身份的“系统信任”，实质上是因为其所具备的符合理性的专业知识。从这层意义上说，专家参与就是“通过理性的正当化”模式。而对于大众来说，在政治上具有天然的合法性（正当性），立法就是为了人民立法，而大众本身就是人民，他们的意见理所应当考虑，而不是因为其能提出符合理性的意见才予以考虑。在逻辑上他们是先具有了身份上的正当性，才获得意见上的合理性，某种程度上说，是“通过正当化的合理性”模式。

如果把立法参与的过程看作是参与主体对立法案进行评价的过程，那么，这个评价关系逻辑上是分为两个层次的。首先，立法者与立法案之间形成了一种立法（制定、修改、废除）关系；其次，立法参与者作为评价者，是对这种立法关系进行评价，而不仅仅是对立法者或立法案本身进行评价。如下图所示（图一）：

图一：立法参与过程图

立法主体的立法权来源于人民，是人民的代表，而大众参与主体本身就是人民，两者性质是相同的，身份是同一的。但是，对于专家，从逻辑上讲，他们与立法者并不是同一的：虽然专家也是人民（主权者），但是当其以专家身份出现时，他们只应当对自己的专业知识负责，他们的地位是中立的、客观的，是站在立法关系之外进行评价，而不是把自己放到立法关系中。由此看出，专家和大众所具有的身份与地位的不同，使得二者在立法参与过程中存在着重大区别：专家对于相关问题可以提出合理的专业意见，但是他们的地位并不具有天然的正当性，在智识上要保持中立；民众则相反，他们的意见并不必然是合理的，但是他们却具有天然的正当性地位，可以直接表达自己的意愿与想法。

另一方面，专家思维更多的是一种演绎思维，基于自己的专业知识推理得出结论；其往往秉持的是一种目标/工具理性，通过对相关目的的考量，依据自己的专业知识提出意见，是价值无涉的。相反，民众的价值需求在政治上具有天然的正当性，并且社会大众的利益确实会受到立法结果的影响，因此，他们的价值倾向与利益诉求就是他们首先能够提供的重要信息。（实际上，立法参与的一个重要功能就是对多种价值和利益要求进行调和。）相比专家知识，大众提供的信息往往是经验性的，来自于个体经验的类比与归纳，而且其思维方式更多的是一种直觉思维和形象思维，更多的是通过直接表达自己的感受或通过举例来表达。

因此，对于人大立法程序审议阶段的两个特殊参与情形来说，第一个特殊情形针对的是“有关专业性较强的问题，需要进行可行性评价的”，这就是要发挥专家的优势，利用专家的专业知识和目标/工具理性的思维方式，对相关专业问题的可行性进行评价，通过专家的理性知识获得立法上的正当性，因而采取的是 “专家参与模式”。第二种情形则针对的是“有关问题存在重大意见分歧或者涉及利益关系重大调整”的情形，这里的“存在重大意见分歧”显然不是专业问题，因为对于专业问题，学术共同体内部必然会有一个结论（哪怕是一个暂时性的结论），这里的重大意见分歧主要与价值问题相关，对于价值判断，很难有一个绝对的对错，因此就需要大众的参与：一方面提供大众的主观价值需求与个体经验信息，另一方面则是实现“通过正当化的合理性”，用多数需求的正当性来保证决策的合理性。而这里的利益关系的重大调整，显然需要利益相关人的直接参与，表达自己的利益诉求，调和不同利益主体之间的冲突：一方面是听取各方利益主体的意见，另一方面也是通过形式的正当性获得结果的合理性。因此，第二种情形是一种 “大众参与模式”。

最后，两种参与模式对应的参与方式也有所不同。“专家参与模式”往往采用论证会的形式，而“大众参与模式”则多采用的是听证会的形式。采用不同的参与形式主要是基于两种模式的不同特点，为了更好地实现各自的参与目的：论证会参与度相对低，但是有利于专家充分交流意见；听证会参与度广泛，参与规模大，有利于听取多方意见。

可以看出，大众参与模式更可以体现立法的民主性，专家参与模式更能够保证立法的科学性。因此，就应当做出参与事项上的区分，让两类主体发挥自己的优势，在相关事项上提供最有价值的意见。同时双方又可以互相补充和制约，因此，在整个立法过程，要规定不同的参与情境，让两类主体都能够参与立法，才能在整体上提高立法的民主性与科学性。

五、

结论与建议

综上所述，《立法法》规定的立法参与模式包括“参与情境”、“决策主体”、“参与主体”、“参与形式”和“效力”五个基本内容元素。在整体上可以分为人大立法程序中的参与模式与行政立法程序中的参与模式两类。人大立法参与又可以依据立法起草阶段、审议阶段和公布阶段而划分为三个子模式。并且，起草阶段的立法参与是一种弱的参与模式，强调专家参与，因而同时也是一种专家参与模式；审议阶段是人大立法程序中立法参与的核心环节，是一种强的参与模式，既规定了一般参与情形，也规定了特殊参与情形，特殊参与情形中既包含着专家参与模式，也规定了大众参与模式；公布阶段的立法参与是补充性环节，是一种“较强的”立法参与模式，这一阶段侧重参与的广泛性与一般性。行政立法程序中的立法参与则分为起草和公布两个阶段。起草阶段是行政立法参与的核心环节，是一种强参与模式，同时既包含着专家参与模式，也包含着大众参与模式；公布阶段是行政立法程序中立法参与的补充环节，是一种“较强的”立法参与模式，同样强调的是多类主体的广泛参与。

本文对《立法法》规定的立法参与模式的分析，可以为具体的立法参与实践，尤其是地方性法规、规章制定中的立法参与实践提供指导依据。除此之外，基于本文对立法参与内在原理与立法参与模式的分析，《立法法》关于立法参与内容的规定还有些许粗糙之处，可以通过下位法的具体规定以及通过具体的操作实践进行补充和完善。

第一，对于规定了强参与模式，并且要求实质性解决具体问题的立法参与规定，要能够在实践中真正得到落实。首先，在法律制定程序中法律案的审议阶段，规定了两种特殊情形，这两种特殊情形的表述是“需要进行可行性评价的”和“需要进行听证的”；但是，如果不具体的规定到底哪些情形是需要进行可行性评价的，哪些情形是需要进行听证，那么是否“需要”，就可能由立法决策者全权决定，使其享有过多的裁量权，那么这个阶段的“强”参与可能会变成一种只是法律形式上的“强”，而在实际实践中“弱”的参与模式。

第二，上文已经指出，行政立法程序的立法参与相较人大立法程序的参与程度应当更“强”，但相比较而言，《立法法》却对前者规定得更为笼统和简单。因此，需要在下位法规范中以及具体的操作实践中对其予以“补强”，可以从这样几个角度入手：（1）参考法律制定程序，在行政立法参与中的核心环节（起草阶段的立法参与），针对一些专门性问题，补充具体的专家参与模式与大众参与模式，从而可以针对性、实质性地解决相关问题；（2）建立相关的机制，保证参与主体在立法参与过程中提到的相关意见真正得到回应，对于一些合理的、给予肯定答复的意见切实予以采纳和落实；（3）需要补充完善相应的责任追究制度，参与主体不仅仅是单向地提出意见与建议，而且必须得到答复与回应，而且还要有相应的机制保证合理的意见或得到肯定回应的意见转化为草案内容，否则就应当追究决策机关的责任，使强参与模式的义务性要求有责任条款的保障。

第三，法案公布阶段的立法参与形式进行创新性实施。现有《立法法》没有对法案公布阶段的立法参与形式做出具体规定，对于这一点，落实到具体的实践层面，可以结合该阶段立法参与的目的，创新性地实施多样的参与形式，而不只是局限于《立法法》在其他地方提到的几种类型。

第四，在下位法中，可以规定更多具体的、需要启动大众参与模式或专家参与模式的特殊情形，规定多类需要不同参与主体参与的立法事项，充分发挥两种模式的优势。另外，在实践中还要能够克服专家参与模式与大众参与模式固有的局限。对于专家参与主体，要确保专家遴选程序的科学公正，保证专家的专业性，保持专家的中立身份等，同时专家的意见也要能够得到批判性检验。而对于大众参与主体，也可以允许他们聘请相关的专家代理人表达自己的诉求，同时，大众参与主体的多样性也要得到保证，保证不同的诉求都可以得到表达，并且，还要保证大众意见的真实性。由此，使得专家与大众能够在立法参与中发挥实质性作用。

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